國家石油儲備的目的在于應對大規(guī)模突發(fā)性的石油供應中斷，屬于戰(zhàn)略性的應急儲備，由中央政府集中統(tǒng)一監(jiān)管。世界主要發(fā)達國家建立石油儲備的共同經驗是“立法先行”，即先頒布法律或行政法令，再依法建立和完善儲備體系。截至2010年底，我國戰(zhàn)略石油儲備量達到1.78億桶，這與國際能源署提出的建立相當于上年90天進口量應急儲備的目標，還差54天的儲備量。之所以進展比較緩慢，主要障礙就是國家石油儲備立法嚴重滯后、無法可依，由此導致儲備責任主體單一，儲備體制機制不順，儲備行為不規(guī)范。
　　基于美、英、法、德、日等國早已建立起完備的石油儲備體系，以及我國已經進行了多年建立國家石油儲備的實踐探索，筆者認為國家石油儲備立法條件已完全具備。但目前我國國家石油儲備建設處于初始階段，法律體系和儲備模式仍在探索之中，存在著國家石油儲備責任主體偏窄、政府戰(zhàn)略儲備管理沿襲計劃經濟老套路、投資來源渠道單一、企業(yè)義務儲備缺乏政策扶持、國家石油儲備尚未建立起完備的制度體系等問題。在即將到來的“十三五”時期，需要在立法過程中認真研究解決這些問題。
　　在國家石油儲備模式上，建議在國家石油儲備建設階段，按照“政府主導、企業(yè)參與，統(tǒng)一規(guī)劃、依法監(jiān)管，市場運作、快速反應”的原則，建立政府戰(zhàn)略儲備與企業(yè)義務儲備并舉的國家石油儲備體系。從長遠看，應當根據(jù)條件逐步將企業(yè)義務儲備委托給法定機構儲備，最終形成政府戰(zhàn)略儲備和法定機構儲備并存的國家石油儲備模式。
　　在國家石油儲備法律框架上，建議本著先易后難的原則，先出臺儲備條例，解決石油儲備建設急需，再擇機制訂國家石油儲備法。條例名稱以《國家石油儲備條例》為宜。按照政府戰(zhàn)略儲備和企業(yè)義務儲備并舉的模式，《國家石油儲備條例》可由總則、管理體系、政府儲備、企業(yè)儲備、儲備動用和恢復、應急管理、監(jiān)管與報告、法律責任、附則9個部分構成。
　　在國家石油儲備管理體系上，建議借鑒日本的政府儲備管理經驗，將現(xiàn)行兩種模式整合、　　完善為國家石油儲備辦公室—國家石油儲備中心—基地作業(yè)公司三級管理體系。國家石油儲備辦公室授權代表財政部和國家能源局，以合同形式委托國家石油儲備中心，國家石油儲備中心受托按照政府批準的計劃進行儲備設施建設、儲備石油收儲、輪換和出售。國家石油儲備辦公室負責制訂相關管理制度，對國家石油儲備中心的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，同時對企業(yè)義務儲備執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。中心完全按市場機制運作，通過公開招標競爭選擇承包商、基地作業(yè)公司和供應商，簽署委托建設、管理和采購合同，并監(jiān)督合同的執(zhí)行。
　　在承擔國家石油儲備義務的企業(yè)選擇范圍上，建議應當覆蓋中國境內所有具有企業(yè)法人資格的從事石油加工和經營的大中型煉油商以及批發(fā)商、進口商和倉儲企業(yè)。企業(yè)義務儲備的石油數(shù)量，分別以企業(yè)上一日歷年度實際生產量、銷售量、進口量和倉儲量為基準，按一定天數(shù)折算確定，并保持儲備石油品質符合國家質量標準。
　　在國家石油儲備的規(guī)模目標和品種上，建議應包括原油和成品油。政府儲備宜以原油為主，并適當儲存國防和軍事訓練需要的軍工油品;成品油不易儲存，但企業(yè)分散儲存可迅速投放市場，因此企業(yè)應當以儲備汽煤柴油為主，其中，煉油商儲備成品油，進口商、批發(fā)商和倉儲商根據(jù)經營品種確定儲備種類。
　　此外，在國家石油儲備的動用上，建議對動用條件、動用權限、動用方式進行具體界定。
　　一是動用條件，一旦發(fā)生以下四種情況中的一種，需要動用　　國家石油儲備。即發(fā)生國際石油危機使進口來源中斷或可能中斷，國內石油供應量減少或可能減少7%以上;因自然災害或其他不可抗力導致國內大范圍、長時間石油供應短缺，石油供應量減少或可能減少7%以上;履行國際組織協(xié)議或國際合作義務需要動用國家石油儲備;由于各種原因造成國內局部地區(qū)較長時間石油供應短缺，引起或可能引起油價暴漲，嚴重影響該地區(qū)經濟和居民生活正常進行。二是動用權限，發(fā)生上述前3種情況時，由國務院總理批準并簽署命令，啟動實施全面動用的應急預案。發(fā)生上述第4種情況時，由國務院能源主管部門首長批準并簽署命令，啟動實施部分動用的應急預案。三是動用方式，原則上動用國家石油儲備應首先采用降低企業(yè)儲備義務標準的方式釋放企業(yè)儲備，需要時再擇機動用政府儲備。（彭元正）